原标题：乔润令：户籍制度变革是农民进城的关键,国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令：

 我首先觉得在开封召开城市管理的会议非常有意义，因为在中国古代虽然有很多城市，但是留到现在有世界形象的，可以让我们觉得中国古代城市是什么样子的只有开封，因为开封有清明上河图，所以这个会议在这里开非常有意义。给我的题目是中国城镇化面临的主要问题和对策，我就开门见山地谈一下。

中国城镇化主要面对的问题有这么几个，第一是城镇化的质量不好，上午许多专家都说了。去年年底国家统计局公布的城镇化率是51.27%，也就是说城镇人口已经达到6.9亿，但是去年年底中国农村户籍人口是9.3亿，大家算一下，这样一下来如果说中国13.5亿人扣除了农村人口，真正的城镇人口只有4.2亿，也就是说现在城镇化水平至少要减掉三分之一。

第二是城镇占用土地的速度远远快于吸纳人口的速度，我们在城镇化建设和推进过程当中，农村建设用地总量不减反增。就是说2000年2010年农村人口减少了，但是村庄用地却上升了，这说明土地城镇化快于人口城镇化。

再一个问题是工业化和城镇化发展在区域布局上严重不平衡，东南沿海地区工业化过重，集聚了中国流动农民工的一半左右，但是这些流动农民工仅仅是在这里打工而已，而广大中西部地区比如说河南、湖南、湖北、山西、陕西等中西部地区是什么情况呢？中小城市和小城镇没有人去，我们政策希望他们去，可是没有人去。

现在出现什么问题呢？为什么我们说布局上严重不均衡呢？大城市、特大城市、东南沿海地区承载能力已经达到了极限，同时中西部地区广大中小城市却没有人去，这是非常突出的问题，原因是什么呢？原因在于大城市就业机会多、发展机会多、收入高，吸引大批人进入到大城市。但是他们的居住成本、定居成本也高，所以说定不下来。中小城市房价不贵，但是发展机会少、就业机会少，所以没人去，这是一个非常严峻的挑战。

再一个方面，我们城市的发展方式非常粗放，表现在几个方面。一是重面积扩张，就是走摊大饼的方式，资源投入轻内部挖潜，土地产出率、资源利用率效率低下，比如深圳建设用地每平方公里的产出4亿，香港14亿，新加坡18亿，我们城市工业用地比欧洲高出2~3倍。

二是重城市形象，轻人口转移。三是重新城建设，轻老城区和外来人口集聚区的改造。你到一个城市去看，公共服务、公共设施最好的地方在党政机关附近，然后是高档社区，再是普通百姓，最后才是城中村，非常不均衡。四是城市规划基础设施投入和城市管理很不科学，造成城市交通拥堵等。

我们城镇化面临的第五个挑战是城镇化不够和谐，主要表现在三个方面。一个方面是由于拆迁引发了不少上访告状，导致了具有一定规模的冲突，最近几年的上访主要是拆迁问题。80年代天下第一难叫计划生育，现在天下第一难是拆迁。第二方面是城镇化不和谐是产生了三留守问题，有留守儿童、留守老人、留守妇女，三留守问题是城镇化质量不高直接的副产品，非常严重。

严重到什么程度？由于老人没有照管，实际上使传统的家庭养老模式受到颠覆，几千万留守儿童在歧视当中长大，农村学生刚刚大学毕业由于买不起房泯灭了所有人性。第三是大量遗产、古迹、古城镇伴随快速城镇化遭到毁灭，是不可逆的毁灭。我们不但失去了古城，现在正在失去传统的乡村，这是城镇化不和谐的方面。

那么刚才我讲了这是中国城镇化面临的挑战，下一步如何通过改革、通过发展解决上述问题呢？下一步的城镇化绝对不能走以前城镇化的老路，要解决农民进城问题，就是说从物的城镇化转化到人的城镇化。我们物的城镇化一定要服务于人的城镇化。第二、一定要转变城市的发展方式，我们的城市一定要从外延扩张、粗放发展转向内涵为主，通过结构优化实现集约发展。

其实我们说农民市民化很不准确，中国的农民已经严重分化，就城镇化而言，我研究我觉得中国农民可以分为四类，一类是不愿意进城的农民，比如说大城市郊区的农民，发达地区集体资产多的农民，现在北京、天津、上海以及东南沿海地区农民根本不愿意进城。

第二类是犹豫不决，在城乡之间徘徊的农民工，就是现在一大批中年农民工，由于这几年农村政策的改善，农村土地的增值，而城市的福利、城市户籍含金量下降，他觉得进城和农村哪个好？在徘徊，在犹豫，内心非常纠结。

第三类是携家带口在城市已经定居的农民工，这一类人一定是城镇化的主力。第四类是新生代农民工，这一代人现在也就是80后、90后，他们不会农活，不懂农村，也不喜欢农活，也不喜欢农村，甚至不认同农民工这个称号，他们是一定要留在城市里的，所以后两类人是城镇化的主力，前两类不愿意转市民，所以说农民已经高度分化了。

下一步户籍制度变革和建立农村制度的退出机制是农民进城的关键，现在各地进行试验的大量宅基地换房也好，城乡土地挂钩也好，包括两分两换也好，它其中有一个要素就是把农村的土地换成社保，我要说的这个是符合道理的，但是宅基地退出不能换城市社保，城市的社保是所有中华共和国公民应该享受的。所以户籍制度改革大家都说了很多，我不展开说了，地市级以下可以全部放开。

接下来我说一下推进农民市民化要建立农民工进城的成本分摊机制，农民工进城国家不可能大包大揽，国家哪来的钱？将来一定要探索出一条国家解决公共服务，企业就业部分要掏一部分，农民自己掏一部分，就是说要解决农民工进城的分摊机制，还要建立各级政府间的分摊机制。因为在医疗、教育等诸多费用当中体制有一些是中央政府需要支付的，有一些需要地方政府支付的。

现在农村宅基地缺乏有效退出机制，阻碍农民流动。关于土地问题没有一个人满意，地方政府不满意，因为现在对于农民得不偿已经达到了投入产出的点了，他也不满意。开发商也不满意，他觉得土地第一涨得多，政府收费也很多。农民也不满意，关键是城市市民也不满意，所以说土地制度的变革可能是政府真正推进城镇化的核心，大体上有这么几个实践。

现在马上需要做的是提高土地征收标准，然后一定要探索建立人地挂钩的土地利用机制，因为我们国家现在的土地是按照行政区划调控的，但是人口流动、人口城镇化是打破行政区划的。最后一个是提高产业的集约用地，其实现在矛盾的焦点是土地增值收益如何分配，这个焦点是土地问题面临的最大难题。

我给大家提供一个参照物，现在世界上没有一个国家把土地增值收益完全给了土地使用者，基本上是一半一半。那政府拿了这个钱干什么呢？无论政府拿这个钱干什么大部分还是搞城市基础设施建设，所以说下一步如何改革各地都在探索，但必须改，否则没有一个人满意。

再一个要建立适应城镇化发展的税收体制，为什么呢？我们现在中国城市靠税收那点钱基本上是吃饭财政，建设的财政是靠土地，如果你不想靠土地，那税收体制一定要改，否则城市是无法持续发展的。怎么改呢？周天勇教授发言当中也涉及到这个问题，我也觉得很有道理，这也需要下一步十八大以后要进行探索的问题。

另外一定要改变行政资源过度向大城市配置的导向，要为小城市创造平等的发展机会。中国的经济、社会和城镇化是政府主导型城镇化，政府主导型的城镇化还有一个要素是大量资源是在政府手里控制，比如说土地、金融等，而这些政府控制的公共资源分配是按照等级制分配的，级别高的城市得到的多，级别低的城市得到的少。河南大概省一级就土地指标而言得到的最多，然后是市级、县级，最次的是小城镇，我要说明的是中国的体制阻碍着不同类型、不同级别城市的平等竞争，我觉得应该减少政府分配资源，更多发挥市场作用。

另一方面，我觉得要转变城市发展方式，我们的城市一定要走集中集约内涵的发展，这一条路现在已经走不下去。那怎么走呢？可能下一步就是东南沿海地区的产业结构调整加速，大量产业转向中西部地区，而中西部地区要集中、集约、集聚发展，产城一定要一体。刚才有专家谈了混搭，我非常赞成。

所以说调整、转化下一步城镇的规划和发展方式是非常重要的方面，同时信息化除了引领工业化之外，一定要引领城镇化，因为我们有一个数据，世界银行测算过一个百万人口智慧城市的建设，如果实施全方位的智慧化和数字化的管理，可以把城市的红利增加三倍。最后转变考核制度，从考核城市的GDP为主转向软实力、幸福指数考核。我的发言到此结束，谢谢各位！